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La Política pública de educación en Colombia. Una deuda sin saldar. Primera Entrega

La Política pública de educación en Colombia. Una deuda sin saldar. Primera Entrega

César Enrique Sánchez Jaramillo[1]

En Colombia la educación está consagrada en el Artículo 67 de la Constitución Política como un “derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”. Los dos subrayados, que son nuestros, darán lugar a dos enfoques diametralmente opuestos de abordar el problema educativo, como veremos.

El Artículo 44 de la misma Norma se refiere a la educación como uno de los derechos fundamentales de los niños y el Artículo 9 de la ley 115 determinó que tal derecho se regularía mediante ley estatutaria. Un cuarto de siglo después estamos esperando ese marco regulatorio, cuya posibilidad de realización tiene su fundamento constitucional en el Artículo 152 el cual prescribe que el Congreso de la República mediante leyes estatutarias regula, entre otras materias, los “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, entre los cuales se incluye el derecho fundamental a la educación.

Abel Rodríguez (2015)[2], señala que, además de la ley estatutaria para reglamentar el derecho a la educación, hay otras regulaciones pendientes: las libertades de aprendizaje cátedra e investigación; la prevalencia de los derechos de los niños, la obligatoriedad y gratuidad de la educación; la erradicación del analfabetismo, la atención educativa a personas con limitaciones; el derecho de los adolescentes a una formación integral y a la participación; el acceso educativo de los campesinos; la educación del deporte y la recreación, así como el fomento de prácticas democráticas y participación ciudadana.

¿Cuáles son las consecuencias de la falta de desarrollo normativo de estos preceptos constitucionales y legales como bases de una política pública educativa, en la posibilidad del cumplimiento efectivo del derecho a la educación y los correspondientes impactos positivos que tendría en la sociedad en materia de desarrollo humano y equidad?

Lo que ha ocurrido es que, del Artículo 67 constitucional, los diferentes gobiernos han atendido sólo parcialmente uno de los vértices del derecho a la educación: la cobertura, y han dejado de lado la inclusión y la calidad pues se han enfocado en   regular la educación como un servicio “con base en la eficiencia, racionalización y regularización y no como un derecho” (Rodríguez, citado).

Sobre política y políticas

Nos proponemos en este aparte establecer la relación entre política, políticas, gobernabilidad y gobernanza, a la luz de una base normativa que pueda materializarse en una Ley Estatutaria para garantizar el derecho a la educación.

La política en singular, como objeto de la Ciencia Política, se refiere a las relaciones de poder y al propio ejercicio del poder. Las políticas, en plural, se entienden como lineamientos para la acción y dan lugar a otro campo de estudio: la Ciencia de las políticas. Las políticas públicas pueden ser entendidas de diversas maneras de acuerdo con la perspectiva teórica desde la cual se aborden. Es diferente su connotación si se analizan desde la Teoría tradicional del estado, la Teoría contemporánea del Estado o la Teoría de políticas públicas.

En el primer caso, desde la Teoría tradicional del Estado, que plantea el control de poder político, el territorio y la población, (es decir, la política en singular) por parte de los gobiernos como intérpretes del Estado; se podría afirmar que las normas y actos administrativos promulgados por los mandatarios, por sí mismos, constituirían la política educativa.

Pero si acudimos a la Teoría contemporánea del Estado, se amplía el radio de participación y decisión, pues este enfoque se refiere a las relaciones Estado-Sociedad y la legitimidad de las políticas que se deriva ya no sólo del ejercicio del poder sino de la participación de la ciudadanía.

En esta misma dirección hay lugar para plantear que la Teoría tradicional se apoya en la Gobernabilidad o capacidad de maniobra y respuesta del Estado a las demandas sociales y la Teoría contemporánea en la Gobernanza que alude a la interacción y cooperación horizontal entre el sector público, el sector privado y los actores sociales en la búsqueda de acuerdos societales. En esta línea, puede inferirse que la Teoría de políticas públicas en cuanto a interacción de los diferentes actores en el proceso de confección de las políticas, derivaría de este último enfoque.

El contexto actual, caracterizado por fenómenos como la globalización, la complejidad, el avance científico-tecnológico, el debilitamiento de los grandes relatos (de los “ismos”) el descentramiento de la política y el debilitamiento del Estado, que ha cedido su espacio decisorio a las grandes corporaciones, fueron detonantes para abrir espacio a otros actores diferentes de los gobiernos no sólo en la definición de cursos de acción (políticas) sino también en el ejercicio del poder.

En estos ámbitos, las políticas públicas son una expresión de fuerzas e intereses en disputa entre los diferentes actores políticos que da lugar a escenarios de negociación. Rescatan el carácter público que tenía la política en la Grecia de Pericles en cuanto a la participación de los individuos y sus organizaciones representativas en los asuntos de interés general que les afectan directamente y la emancipan del exclusivo fuero del gobernante en ejercicio del poder, como lo describía Maquiavelo.

En consideración a que la política pública es aquella que determina los lineamientos de la acción, con base en un conocimiento racional de la realidad y la participación democrática de los interesados, el direccionamiento estratégico de los programas, políticas, proyectos y toma de decisiones de la educación superior, deberán enmarcarse en esta concepción, construida con una visión de largo plazo[3]. Esto se puede predicar de todos los niveles educativos.

Las políticas públicas y los desafíos inaplazables de la educación

Las políticas públicas en educación son una forma de materialización de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, un campo heterogéneo constituido por sectores con intereses y necesidades diferentes como ocurre con el gremio magisterial, el movimiento estudiantil, el sector empresarial, organizaciones sociales y las instituciones del Estado.

Dado que las grandes transformaciones sociales y en particular en la educación son fruto de negociaciones y consensos de amplia base participativa, es necesario resaltar el carácter público de la política: es decir, la intervención de actores diferentes al gubernamental en las políticas (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, sector empresarial, iglesias, asambleas vecinales, etc). Este ámbito público es el campo en el que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen política y hacen las políticas.

Sobre la Pseudoparticipación

La participación de los interesados en la definición y construcción de la política es la fuente de su legitimación y, justamente desde el enfoque de legitimación, se supone que:

“las políticas públicas son parte de la institucionalidad y se entiende a las mismas como acuerdos resultantes de una particular relación de poder… En el proceso de formación de las políticas públicas participan muy diversos actores políticos y sociales. En la práctica es frecuente que las políticas gubernamentales no sean públicas en tanto no se adoptan a la luz pública o en tanto se reducen a acomodar ciertos intereses particulares”.[4]

Se puede aventurar la hipótesis de que uno de los mecanismos de defensa de la política para garantizar que las políticas privilegien a los interesas del poder es utilizar la participación como mecanismo de legitimación de la política, pero no hay un sincero compromiso con la construcción democrática de los lineamientos de acción que se materialicen en políticas públicas.

El estudio Hacia la construcción de una política pública sobre la formación de Maestros, ejercicio participativo a instancia de las facultades de educación agremiadas en Ascofade, que propuso las metodologías de Policy Cycle y enfoque deliberativo para la formulación de la política, llama la atención sobre un riesgo subyacente de usar éste último: “pone en riesgo la toma de decisión democrática y compartida máxime si se usa para legitimar decisiones que se toman posteriormente, respaldándose en la idea de que los actores llamados participaron en su definición”, o, como lo dice un estudio sobre ciclos formativos del IDEP de la inveterada costumbre de “ustedes participan y yo decido”. En otras palabras: con nuestra firma en las planillas de asistencia a los eventos, terminamos legitimando un libreto previamente establecido.

Lea en este enlace la segunda parte del artículo: Propuesta de articulación con instrumentos e iniciativas de política pública a partir de un acuerdo general.

[1] Coordinador colegiado de la Comisión Gestora del Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026. Director Ejecutivo de Fundesuperior y Director de la Revista Cuadernos de Educación Superior.

[2] RODRÍGUEZ, Abel (2015) 20 años de la Ley General de Educación. Resultados y posibilidades. Bogotá: Magisterio/Espiral.

[3] Henao Willes, Myriam (1999). Políticas Públicas y Educación Superior. Congreso Nacional de Educación Superior, Barranquilla.

[4]  Henao Willes, Myriam (2011). La educación superior: ¿un servicio público? Razón pública (web).

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