Problemas clave del Proyecto de la Ley Estatutaria del Derecho a la Educación

El Proyecto de Ley estatutaria del derecho a la educación PLE se juega esta semana en el Congreso de la República la última oportunidad de ser aprobada. Como nunca, estamos ante la posibilidad de cumplir lo que ordenó el artículo 9 de la Ley General de Educación hace 30 años: “El desarrollo del derecho a la educación se regirá por ley especial de carácter estatutario”, tarea que fue omitida por los sucesivos gobiernos; hasta ahora.

¿Era necesaria la Ley estatutaria? En estas tres décadas se ha avanzado, primero en Bogotá y luego en todo el país, en ampliar la oferta del estado hasta la educación media; se han generado programas de apoyo para la permanencia como el plan de alimentación escolar y el sistema de atención integral para la primera infancia; se han creado programas de acceso y ahora una ley para la gratuidad en educación superior.

También se han producido muchas leyes y otras normas, jurisprudencias, de las cortes tutelando el derecho, pero aún con ellas, la educación actual está lejos de ser un derecho como bien público, al alcance de todos, y se mantiene como un sistema que reproduce y profundiza la desigualdad social pues funciona como un apartheid como lo llama Mauricio García en su libro La Quinta puerta.

El debate de la ley estatutaria, que algunas organizaciones¹ lograron poner en la agenda pública, pues en el actual Plan de Desarrollo el Gobierno sólo consideraba la reforma de la Ley 30 de educación superior, puso a la educación en el centro de la discusión nacional; este protagonismo es inédito en nuestro país, lo que es de por sí ya un logro que justifica la Ley.

Además, es evidente que a pesar de las mencionadas leyes, decretos y jurisprudencias, posteriores a la Constitución del 91, el derecho en la práctica aparece cercenado; sólo se ha centrado en un parcial aumento de la cobertura, dejando de lado la aceptabilidad y pertinencia educativas y no ha establecido metas de progresividad para avanzar en el derecho. Conclusión: la Ley estatutaria es muy necesaria.

A continuación me referiré a los problemas que tiene el proyecto del ley, iniciando por uno de carácter general y luego relacionando dos bloques: los evidentes y mediáticos que surgieron en la reciente enmienda fruto de la conciliación en la Comisión Primera del Senado que generó una fuerte reacción de amplios sectores que vieron desviada la esencia del Derecho a la Educación y un segundo bloque sobre aspectos problemáticos que se fueron inoculando en el trayecto de los debates que no han sido advertidos o han tenido poca crítica

Problema general

El propósito de la ley estatutaria es desarrollar lo esencial del derecho, mediante principios o categorías generales que sienten las bases y preparen el camino de una futura legislación y normatización para hacer efectiva la universalización y materialización gradual y progresiva del derecho.

El problema es que algunos artículos invaden el terreno de la ley ordinaria y caen en lo específico, lo casuístico y lo anecdótico, apartándose de lo esencial del núcleo del derecho a la educación. La excesiva especificidad y minucia de elementos o comprometerse con modelos o enfoques no debe ser parte del cuerpo de la ley estatutaria del derecho a la educación, lo cual deben abordar las leyes orgánicas como la Ley General de Educación, La Ley de Educación superior, etc o leyes ordinarias y decretos que las reglamentan.

Primer bloque: los 4 puntos de la discordia surgidos de la enmienda

Los siguientes problemas movieron al magisterio a la declaratoria de paro indefinido:

1. La transferencia de recursos públicos a establecimientos e instituciones educativas de carácter privado, para que, a través de ellas, el estado garantice la disponibilidad del servicio educativo

Si se abre en una ley estatutaria la participación del sector privado como una obligación del Estado, se entra en el riesgo de reducir los ya escasos recursos de la educación pública, y llevar a rango constitucional controvertidos programas como pilo paga o los bonos escolares. La Unesco y la OCDE han señalado que estos programas generan inequidad.

2 La evaluación docente vinculada con los resultados de los estudiantes en las pruebas saber.

Estudios nacionales e internacionales han mostrado que el desempeño estudiantil depende prioritariamente de factores como la educación y horizonte cultural de los padres, la situación económica y social, la nutrición desde el vientre, entre otros, por lo que vincular la evaluación del desempeño y la permanencia en el cargo de los docentes es una evidente injusticia.

3. Proponer la Educación Terciaria como derecho fundamental e incluir en ella, además de la Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano (ETDH), la Formación Profesional Integral (FPI) del SENA, y las demás vías, ciclos o modalidades de educación o de certificación, también a la educación superior.

El hecho de que las diversas tipologías y modalidades de formación y cualificación hagan parte del sistema educativo, no quiere decir que deba dárseles a todas el estatus de derecho fundamental. Por una parte, no se debe perder de vista que los titulares del derecho son las personas, no las entidades de educación, formación o cualificación y, de otra parte, puede conducir a profundizar la inequidad al quedar las certificaciones laborales como única alternativa para jóvenes del subsistema público que vienen con una clara desventaja para disputar cupos universitarios con los egresados de colegios llamados de élite, en un modelo meritocrático excluyente.

Además, esto no debe estar en una ley estatutaria, porque hace parte de leyes de planes de gobierno que pueden en un momento determinado financiar o no programas de cobertura con participación del sector privado, sin necesidad de que sea un mandato constitucional.

4. La exclusión de la mención explicita a los tres grados de la educación inicial prejardín, jardín y transición y que sean responsabilidad del estado, a través de los colegios oficiales y con profesores titulados. En el artículo correspondiente se plantea que sea un servicio prestado por particulares, lo cual entraña los mismos riesgos y deficiencias que ya se señalaron en los puntos 1 y 3.

Segundo bloque problemas estructurales

Los siguientes componentes en el PLE también caen en lo casuístico, específico y anecdótico, comprometiendo al sistema educativo con enfoques y modelos, y alejándose de su función de plantear lo esencial general y filosófico del derecho a la educación, para señalar los cauces para la futura legislación:

1 Calidad o Aceptabilidad?

El pleno disfrute del derecho a la educación se ha visto restringido por que de sus cuatro elementos esenciales (modelo de las 4A del derecho a la educación de la ONU y reconocido por nuestra jurisprudencia) en la realidad se han priorizado dos: el de disponibilidad (asequibilidad) y el de acceso, referidos a COBERTURA y se subordinan o desatienden la aceptabilidad y la adaptabilidad, asociados a lo que conocemos como CALIDAD Y PERTINENCIA

Pero el concepto de calidad es polisémico y complejo y no puede pretender una ley estatutaria reducirlo a un modelo como el de aseguramiento de la calidad, que no es el único posible, o estrecharlo a la categoría de evaluación de competencias. Es decir, no se puede comprometer con un único modelo de gestión de calidad ni con una única perspectiva formativa excluyente de otros enfoques.

Por ejemplo, así como se habla de competencias, se podría hablar del modelo de CAPACIDADES propio del enfoque de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, que no sólo atiende a la competencia laboral sino también a la capacidad de expresar sentimientos, imaginación, razonamiento, pensamiento; la capacidad de vivir dignamente, con control sobre el propio entorno político y material; tener salud física y mental, integridad y seguridad, capacidad de una concepción de justicia, capacidad de afiliación para vivir convivir con los demás y capacidad de relacionarse positivamente con el medio ambiente natural. Es decir, la misión de la educación no es sólo formar mano de obra calificada sino a seres humanos integrales en todas sus dimensiones.

2. Sistema Educativo

El problema del Sistema educativo se ha señalado recurrentemente: la misión de sabios de 1994, señaló su desarticulación que lo hace ineficiente e ineficaz y los 3 planes nacionales decenales de educación (PNDE) han planteado la necesidad de articular el sistema educativo. El segundo desafío del actual PNDE (2016-2026) propone “La construcción de un sistema educativo articulado, participativo, descentralizado y con mecanismos eficaces de concertación”

El artículo 4 del proyecto de ley estatutaria perpetúa el problema porque sólo se limita a relacionar los elementos del sistema como por ejemplo políticas, instituciones, actores, servicios, etc pero un sistema no es sólo sus elementos constituyentes sino que son sus objetivos, dinámica, su relacionamiento y procesos los que hacen que sean un sistema.

Es necesaria la mirada integral del sistema por parte de los actores de los diversos niveles y modalidades educativos e identificar los principales problemas en los tramos críticos donde se presenta el abandono escolar y la exclusión, como de cero a primero, de básica a media y de media a superior donde se pierden más de la mitad de los estudiantes y se frustran miles de proyectos de vida.

También es necesario dejar abierta la posibilidad de la legislación futura para mejorar la articulación interna entre los diferentes subsistemas, niveles y modalidades educativas, que faciliten el tránsito o movilidad de estudiantes por diferentes vías de educación, formación y cualificación y la articulación con otros sistemas como el sistema de atención a la primera infancia o el sistema nacional de ciencia y tecnología, que funcionarían como cohesionadores para una mayor integralidad y aceptabilidad educativa.

3. Autonomía

En el artículo 5 de principios, literal i Autonomía de las instituciones de educación superior se incluyó lo siguiente: “Ninguna autoridad administrativa, so pretexto de promover, apoyar o garantizar la democratización del gobierno y gestión de las universidades podrá invadir esta autonomía”.

Este aparte cae en lo casuístico, específico y anecdótico, pues aparece como una respuesta coyuntural a la situación de la elección de rector en la Universidad Nacional.

Además, no es aceptable ni coherente contraponer el concepto de autonomía universitaria al de democracia como si fueran excluyentes.

No es aceptable, porque las autoridades administrativas tienen por ley un asiento en los Consejos directivos de las instituciones de educación superior del sistema oficial; son las que la financian y tienen el mandato constitucional de la inspección y vigilancia que la jurisprudencia ha dicho que pone límites legítimos a la autonomía para que no se desborde. El que un miembro de consejo directivo se le impidiera plantear asuntos de democracia del gobierno institucional sería una contradicción prominente.

Y es incoherente porque la propia Constitución en su artículo segundo plantea que es un fin del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan. Y la propia ponencia alternativa de ley estatutaria en el art 5 de principios, además de la autonomía en el literal i, plantea el principio de democracia en el literal t.: “El gobierno y la gestión de la educación deberán ser democráticos, participativos y pluralistas acordes con la Constitución y en el marco de la autonomía asignada a aquellas”.

4 Financiación y Cobertura

La financiación es un punto crítico de divergencia y tiene dos ejes:

4.1 La garantía de la financiación de ampliar el derecho sobre todo en los segmentos de preescolar, media y superior que implican recursos adicionales. Es decir, si se va a contar con los recursos financieros para garantizar el derecho a la educación

Sobre esto, el MEN hizo un estudio en Comisión de alto nivel con la Federación de Departamentos, la Federación de Municipios, Asocapitales, Fecode, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y al Ministerio de Hacienda y la Procuraduría y la Contraloría General de la Nación, como garantes del proceso. se estimó su costo unitario de las canastas educativas, proyecta la meta de estudiantes contemplada hasta la media, al año 2037 y para el nivel de superior al 2043. Las fuentes de recursos son:

• Reforma al Sistema General de Participaciones (SGP)

• Reforma al sistema de transferencias para la educación superior, art 86 y 87 de la ley 30

• Recursos futuros de los presupuestos nacional y territoriales

Sin embargo, jurisprudencias han sido claras en que no son exigibles de entrada los recursos financieros para garantizar un derecho, sino establecer su progresividad, nunca su regresividad, de acuerdo con las posibilidades fiscales.

Es necesario que el Senado respete el gran consenso participativo y democrático que salió del segundo debate de la Cámara y que las peticiones sectoriales del sector privado, que son legítimas, se dejen para tramitar leyes de carácter ordinario, por cuanto no hacen parte del núcleo esencial del derecho a la educación.

Si no se salvan los riesgos y elementos inaceptables que tienen las ponencias en confrontación, es preferible que el proyecto se hunda como lo plantea FECODE y que es el propósito de su paro: no permitir que una ley del derecho a la educación, termine ratificando la exclusión y la inequidad que lo niegan.

1 Representes de organizaciones como la Comisión Gestora del Plan Nacional Decenal de Educación, el Movimiento por la Transformación Educativa y Pedagógica MTEP y el Foro de Ciencia, y Educación para el Desarrollo y la Paz, entre otros, interactuaron con el MEN para incluir a todo el sistema educativo en el paquete de las reformas del cambio.

* Coordinador Colegiado de la Comisión Gestora del Plan Nacional Decenal de Educación (2016-2026). Miembro del Movimiento por la Transformación Educativa y Pedagógica; Director Ejecutivo de Fundesuperior